"Если в дотационном регионе сильное политическое руководство, ничто не помешает развивать там государственное партнерство", - рассказал Директор Центра ГЧП Внешэкономбанка Александр Баженов. В таком случае при реализации инфраструктурных проект
В странах с развитым и развивающимся рынком проектов государственно-частного партнерства при участии государства работают специализированные центры ГЧП - организации, которые развивают инструменты ГЧП, стандартизируют их, оказывают поддержку региональным и местным органам власти по внедрению механизмов ГЧП для развития инфраструктуры. В России это Центр ГЧП Внешэкономбанка. Директор Центра ГЧП Внешэкономбанка Александр Баженов рассказал "РБГ" о том, какие проблемы решает Центр.
РГ: Александр Владиславович, расскажите, как работает ГЧП в стране.
Баженов: На сегодняшний день в России существует три категории центров государственно-частного партнерства. Первые - консультационные компании. Они, как правило, оказывают специализированные юридические или экономические услуги по подготовке проектов ГЧП, некоторые компании имеют такой опыт, другие - нет, но они пытаются найти для себя предмет для бизнеса на формирующемся рынке. Есть общественные организации, например, Центр развития ГЧП, задачей которого является понять, что сдерживает развитие ГЧП в России, какого рода национальная модель ГЧП должна развиваться, в чем ее особенности, как ее сформировать. У Внешэкономбанка есть практика участия в реализации инфраструктурных проектов, в том числе на условиях ГЧП. Для предоставления финансирования проекту ГЧП банку необходим корпоративный частный заемщик, который заключил с органом власти контракт на развитие инфраструктуры, который определяет права, обязанности, распределение рисков между сторонами. Поэтому формирование проектов ГЧП в первую очередь зависит от активности органов власти по организации проектов ГЧП. Чтобы региональные и муниципальные администрации могли формировать такие проекты, им необходимо развивать законодательство, собственные институты развития. Эти институты надо обеспечивать как квалифицированными кадрами, так и необходимым финансированием для подготовки проектов. Данной деятельности органов власти должна быть оказана поддержка. Внешэкономбанк как банк развития взял на себя задачу оказывать содействие регионам и муниципалитетам, а в отдельных случаях и федеральным органам власти по их деятельности по формированию долгосрочной политики и практики планирования, применения и реализации инструментов ГЧП. Такая деятельность не является российским изобретением. В странах с развитым и развивающимся рынком проектов ГЧП при участии государства работают специализированные центры ГЧП - организации, которые развивают инструменты ГЧП, стандартизируют их, оказывают поддержку региональным и местным органам власти по внедрению механизмов ГЧП для развития инфраструктуры. В Великобритании это Partnerships UK, во Франции - министерство экономики и финансов, в Германии - Partnerschaften Deutschland, в России - Центр ГЧП Внешэконом банка.
РГ: Вы полагаете, что в каждом регионе должен быть подобный филиал вашего центра?
Баженов: Мы не создаем филиалы. Мы считаем, что в каждом регионе должен существовать институт в составе органа власти, который занимался бы внебюджетным финансированием. К примеру, в Санкт-Петербурге работает комитет по инвестициям и стратегическим проектам, занимающийся подготовкой проектов, региональных законов, подзаконных актов. Фактически комитет развивает новый инструмент государственного управления - ГЧП. Мы же оказываем только содействие. В банк обращаются администрации с выражением заинтересованности в подготовке проекта ГЧП, но банк не ставит перед собой задачу во что бы то ни стало профинансировать этот проект. Финансировать будет та организация, к которой придет победитель конкурса, а победитель конкурса направится туда, где ему предложат наиболее привлекательные, выгодные условия.
РГ: Повезет тем территориям, где вменяемое руководство, где обученные кадры, где прислушаются к вашим советам. А что делать отсталым, дотационным регионам? Им ГЧП вообще никогда не светит?
Баженов: Если в дотационном регионе сильное политическое руководство, ничто не помешает развивать там государственно-частное партнерство. А мы готовы помогать. Конечно, в таком регионе сложнее формировать проекты ГЧП, потому что в нем совершенно другая экономика. Надо решать принципиальные проблемы, которые потребуют экспертизы, взаимодействия с федеральными органами власти. ГЧП предполагает, что государство и частный бизнес реализуют какой-то конкретный проект по развитию общественной инфраструктуры за счет внебюджетных источников, а потом государство ее выкупает. Откуда появляются средства на это? При реализации инфраструктурных проектов возникает дополнительная экономическая активность, возникают и дополнительные доходы бюджета, за счет которых можно рассчитаться за привлеченные средства.
РГ: Такой опыт есть?
Баженов: Да. Например, формируется проект комплексного развития в Тыве. Проект по развитию целого ряда месторождений, в том числе предполагающий строительство железной дороги, который собирались осуществить с использованием средств Инвестиционного фонда, сейчас перезапускается. Есть отличный проект ГЧП в Калужской области по созданию автокластера, который продемонстрировал эффективность данного подхода.
Кстати, на сегодняшний день Калужская область - один из лучших примеров регионов, которые демонстрируют успех в привлечении прямых иностранных инвестиций, развитии новых промышленных производств, создании дополнительных рабочих мест. Даже в условиях кризиса у производств, расположенных в автокластере, было порядка 20 тысяч вакансий и они искали способ построить дополнительные общежития для персонала. Очень часто российские депрессивные территории имеют конкурентные преимущества, но не могут их реализовать в силу того, что для этого нужно снять определенные ограничения, осуществить пилотный проект. Тот самый, который, наконец, продемонстрирует, что и в этом регионе можно заниматься развитием производства. Часто регионы не депрессивные, а недоинвестированные.
РГ: В ВЭБе наблюдательным советом принята программа финансового содействия подготовке проектов регионального и городского развития. Что туда входит?
Баженов: В программу входит не только коммунальная инфраструктура, мы вообще не придерживаемся принципа ЖКХ - не ЖКХ, важно, чтобы проекты соответствовали основным задачам модернизации страны. Необходимо решать экологические проблемы. Экология - это инфраструктура управления отходами, очистки сточных вод, в какой-то степени водоснабжения. Если для муниципалитета это ЖКХ, то для региона - экология. Мы содействуем решению проблем энергоэффективности - это проекты в сфере теплоснабжения и модернизации зданий, принадлежащих регионам и муниципалитетам. Третья задача - решение проблемы доступного жилья и промышленного роста, мы поддерживаем проекты по обеспечению инфраструктурой площадок под комплексную жилую или промышленную застройку. Четвертая задача - решение транспортных проблем. Пятая проблема - социальная инфраструктура: образование, здравоохранение, культура, спорт. И, наконец, шестая тема связана с инфраструктурой государственного управления. Чтобы оказывать эффективные государственные услуги, нужно создать многофункциональные административные центры, электронное правительство, в основе которых лежит инфраструктура широкополосного доступа в Интернет. Чтобы администрации подготовить качественные проекты и привлечь инвестиции, нужны средства. А денег в бюджете на подготовку проектов нет. Можно это сделать за счет внебюджетных средств, но как тогда быть с прозрачностью конкурса? Поэтому мы готовы поддерживать инициативы администраций по подготовке проектов. Решение наблюдательного совета банка заключается в выделении в течение пяти лет 10 миллиардов рублей на подготовку проектов, по 2 миллиарда в год. Причем это не грант, а инвестиция, предполагающая возврат затрат. Сейчас мы завершаем формирование механизма использования этих средств. В рамках недавно завершившегося Петербургского международного экономического форума банк подписал с рядом администраций соглашения о подготовке такого рода проектов, в которых зафиксированы наши намерения. Конкретные шаги должны делаться администрацией, например, по подготовке пилотных концессионных конкурсов в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в Саратовской области, Красноярском крае, Свердловской области.
Хотя концессионная модель в российских условиях вещь недостаточно очевидная с точки зрения возможности привлечения инвестиций. Но если над ней не работать, то лучше она никогда не станет. Также мы подписали соглашение с Чеченской Республикой о подготовке проекта по строительству и модернизации инженерной инфраструктуры Грозного. Ведется работа по подготовке проекта по строительству железнодорожной магистрали Белкомур - это железнодорожная линия, которая должна связать север Урала с портами в Мурманске и Архангельске через Республику Коми. Ее реализация позволит более эффективно распределить грузопотоки, увеличить пропускную способность. В целом на сегодняшний день у нас в портфеле около 30-35 запросов администраций, по которым мы ведем работу.
РГ: И готовы дать деньги?
Баженов: Мы не даем рыбу, а предлагаем взять в руки удочку. Средства банка в рамках программы будут тратиться на приобретение консультационных услуг, связанных с формированием проекта. Это не означает, что мы подарим деньги и будем ждать, что же из этого получится. Обе стороны должны понимать, ради чего, что и в какие сроки должно быть осуществлено. Цель приобретения этих услуг не освоение денег, а формирование конкретного инвестиционно привлекательного проекта. Поэтому контроль за расходами на услуги ведем мы. Рассуждаем так: если вы хотите осуществить изменения в системе водоснабжения с привлечением частных инвестиций на условиях концессии, то давайте договоримся, какое техническое обследование должно быть сделано, и готовы его оплатить, если затраты к нам вернутся через 2-3 года или после проведения конкурса.
РГ: А у вас уже есть такие предложения?
Баженов: Такого рода запросы мы получаем от муниципальных и региональных администраций, дальше идет процесс согласования технических заданий, условий. Наша страна очень большая. С учетом того, что двадцать лет практически не велась деятельность по развитию инфраструктуры, тем более с привлечением внебюджетных инвестиций, то, безусловно, существует огромный пласт проблем. Но на сегодняшний день вопрос не столько в деньгах, сколько в том, что отсутствуют проекты, которые способны эти деньги принять, освоить, дать результат, вернуть инвестиции, заемные средства.
Кстати, во Франции родственная нам организация - Банк развития Франции - ежегодно предоставляет порядка 180 миллионов евро для региональных и муниципальных администраций на аналогичные цели. Наши два миллиарда рублей - это около 60 миллионов евро, в три раза меньше, чем во Франции, хотя потребности Франции в развитии инфраструктуры значительно меньше.
В России существует опыт Санкт-Петербурга, Всемирного банка, согласно которому предпроектная подготовка стоит 1-2% от стоимости проекта. Соответственно, когда мы говорим, что два миллиарда - это 1% от стоимости проектов, это означает, что мы содействуем подготовке проектов на 200 миллиардов в год. Учитывая, что средства возвратные, а программа носит револьверный характер, объем финансового содействия будет еще больше. Этих средств достаточно, чтобы придать существенный импульс региональному и городскому развитию. Поэтому данный инструмент де-факто формирует новый рынок - рынок инвестиционных проектов регионального и городского развития, который ранее ориентировался только на бюджетное финансирование.
Реализуемые проекты ГЧП Центрального Федерального округа по секторам, %
РГ: Александр Владиславович, расскажите, как работает ГЧП в стране.
Баженов: На сегодняшний день в России существует три категории центров государственно-частного партнерства. Первые - консультационные компании. Они, как правило, оказывают специализированные юридические или экономические услуги по подготовке проектов ГЧП, некоторые компании имеют такой опыт, другие - нет, но они пытаются найти для себя предмет для бизнеса на формирующемся рынке. Есть общественные организации, например, Центр развития ГЧП, задачей которого является понять, что сдерживает развитие ГЧП в России, какого рода национальная модель ГЧП должна развиваться, в чем ее особенности, как ее сформировать. У Внешэкономбанка есть практика участия в реализации инфраструктурных проектов, в том числе на условиях ГЧП. Для предоставления финансирования проекту ГЧП банку необходим корпоративный частный заемщик, который заключил с органом власти контракт на развитие инфраструктуры, который определяет права, обязанности, распределение рисков между сторонами. Поэтому формирование проектов ГЧП в первую очередь зависит от активности органов власти по организации проектов ГЧП. Чтобы региональные и муниципальные администрации могли формировать такие проекты, им необходимо развивать законодательство, собственные институты развития. Эти институты надо обеспечивать как квалифицированными кадрами, так и необходимым финансированием для подготовки проектов. Данной деятельности органов власти должна быть оказана поддержка. Внешэкономбанк как банк развития взял на себя задачу оказывать содействие регионам и муниципалитетам, а в отдельных случаях и федеральным органам власти по их деятельности по формированию долгосрочной политики и практики планирования, применения и реализации инструментов ГЧП. Такая деятельность не является российским изобретением. В странах с развитым и развивающимся рынком проектов ГЧП при участии государства работают специализированные центры ГЧП - организации, которые развивают инструменты ГЧП, стандартизируют их, оказывают поддержку региональным и местным органам власти по внедрению механизмов ГЧП для развития инфраструктуры. В Великобритании это Partnerships UK, во Франции - министерство экономики и финансов, в Германии - Partnerschaften Deutschland, в России - Центр ГЧП Внешэконом банка.
РГ: Вы полагаете, что в каждом регионе должен быть подобный филиал вашего центра?
Баженов: Мы не создаем филиалы. Мы считаем, что в каждом регионе должен существовать институт в составе органа власти, который занимался бы внебюджетным финансированием. К примеру, в Санкт-Петербурге работает комитет по инвестициям и стратегическим проектам, занимающийся подготовкой проектов, региональных законов, подзаконных актов. Фактически комитет развивает новый инструмент государственного управления - ГЧП. Мы же оказываем только содействие. В банк обращаются администрации с выражением заинтересованности в подготовке проекта ГЧП, но банк не ставит перед собой задачу во что бы то ни стало профинансировать этот проект. Финансировать будет та организация, к которой придет победитель конкурса, а победитель конкурса направится туда, где ему предложат наиболее привлекательные, выгодные условия.
РГ: Повезет тем территориям, где вменяемое руководство, где обученные кадры, где прислушаются к вашим советам. А что делать отсталым, дотационным регионам? Им ГЧП вообще никогда не светит?
Баженов: Если в дотационном регионе сильное политическое руководство, ничто не помешает развивать там государственно-частное партнерство. А мы готовы помогать. Конечно, в таком регионе сложнее формировать проекты ГЧП, потому что в нем совершенно другая экономика. Надо решать принципиальные проблемы, которые потребуют экспертизы, взаимодействия с федеральными органами власти. ГЧП предполагает, что государство и частный бизнес реализуют какой-то конкретный проект по развитию общественной инфраструктуры за счет внебюджетных источников, а потом государство ее выкупает. Откуда появляются средства на это? При реализации инфраструктурных проектов возникает дополнительная экономическая активность, возникают и дополнительные доходы бюджета, за счет которых можно рассчитаться за привлеченные средства.
РГ: Такой опыт есть?
Баженов: Да. Например, формируется проект комплексного развития в Тыве. Проект по развитию целого ряда месторождений, в том числе предполагающий строительство железной дороги, который собирались осуществить с использованием средств Инвестиционного фонда, сейчас перезапускается. Есть отличный проект ГЧП в Калужской области по созданию автокластера, который продемонстрировал эффективность данного подхода.
Кстати, на сегодняшний день Калужская область - один из лучших примеров регионов, которые демонстрируют успех в привлечении прямых иностранных инвестиций, развитии новых промышленных производств, создании дополнительных рабочих мест. Даже в условиях кризиса у производств, расположенных в автокластере, было порядка 20 тысяч вакансий и они искали способ построить дополнительные общежития для персонала. Очень часто российские депрессивные территории имеют конкурентные преимущества, но не могут их реализовать в силу того, что для этого нужно снять определенные ограничения, осуществить пилотный проект. Тот самый, который, наконец, продемонстрирует, что и в этом регионе можно заниматься развитием производства. Часто регионы не депрессивные, а недоинвестированные.
РГ: В ВЭБе наблюдательным советом принята программа финансового содействия подготовке проектов регионального и городского развития. Что туда входит?
Баженов: В программу входит не только коммунальная инфраструктура, мы вообще не придерживаемся принципа ЖКХ - не ЖКХ, важно, чтобы проекты соответствовали основным задачам модернизации страны. Необходимо решать экологические проблемы. Экология - это инфраструктура управления отходами, очистки сточных вод, в какой-то степени водоснабжения. Если для муниципалитета это ЖКХ, то для региона - экология. Мы содействуем решению проблем энергоэффективности - это проекты в сфере теплоснабжения и модернизации зданий, принадлежащих регионам и муниципалитетам. Третья задача - решение проблемы доступного жилья и промышленного роста, мы поддерживаем проекты по обеспечению инфраструктурой площадок под комплексную жилую или промышленную застройку. Четвертая задача - решение транспортных проблем. Пятая проблема - социальная инфраструктура: образование, здравоохранение, культура, спорт. И, наконец, шестая тема связана с инфраструктурой государственного управления. Чтобы оказывать эффективные государственные услуги, нужно создать многофункциональные административные центры, электронное правительство, в основе которых лежит инфраструктура широкополосного доступа в Интернет. Чтобы администрации подготовить качественные проекты и привлечь инвестиции, нужны средства. А денег в бюджете на подготовку проектов нет. Можно это сделать за счет внебюджетных средств, но как тогда быть с прозрачностью конкурса? Поэтому мы готовы поддерживать инициативы администраций по подготовке проектов. Решение наблюдательного совета банка заключается в выделении в течение пяти лет 10 миллиардов рублей на подготовку проектов, по 2 миллиарда в год. Причем это не грант, а инвестиция, предполагающая возврат затрат. Сейчас мы завершаем формирование механизма использования этих средств. В рамках недавно завершившегося Петербургского международного экономического форума банк подписал с рядом администраций соглашения о подготовке такого рода проектов, в которых зафиксированы наши намерения. Конкретные шаги должны делаться администрацией, например, по подготовке пилотных концессионных конкурсов в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в Саратовской области, Красноярском крае, Свердловской области.
Хотя концессионная модель в российских условиях вещь недостаточно очевидная с точки зрения возможности привлечения инвестиций. Но если над ней не работать, то лучше она никогда не станет. Также мы подписали соглашение с Чеченской Республикой о подготовке проекта по строительству и модернизации инженерной инфраструктуры Грозного. Ведется работа по подготовке проекта по строительству железнодорожной магистрали Белкомур - это железнодорожная линия, которая должна связать север Урала с портами в Мурманске и Архангельске через Республику Коми. Ее реализация позволит более эффективно распределить грузопотоки, увеличить пропускную способность. В целом на сегодняшний день у нас в портфеле около 30-35 запросов администраций, по которым мы ведем работу.
РГ: И готовы дать деньги?
Баженов: Мы не даем рыбу, а предлагаем взять в руки удочку. Средства банка в рамках программы будут тратиться на приобретение консультационных услуг, связанных с формированием проекта. Это не означает, что мы подарим деньги и будем ждать, что же из этого получится. Обе стороны должны понимать, ради чего, что и в какие сроки должно быть осуществлено. Цель приобретения этих услуг не освоение денег, а формирование конкретного инвестиционно привлекательного проекта. Поэтому контроль за расходами на услуги ведем мы. Рассуждаем так: если вы хотите осуществить изменения в системе водоснабжения с привлечением частных инвестиций на условиях концессии, то давайте договоримся, какое техническое обследование должно быть сделано, и готовы его оплатить, если затраты к нам вернутся через 2-3 года или после проведения конкурса.
РГ: А у вас уже есть такие предложения?
Баженов: Такого рода запросы мы получаем от муниципальных и региональных администраций, дальше идет процесс согласования технических заданий, условий. Наша страна очень большая. С учетом того, что двадцать лет практически не велась деятельность по развитию инфраструктуры, тем более с привлечением внебюджетных инвестиций, то, безусловно, существует огромный пласт проблем. Но на сегодняшний день вопрос не столько в деньгах, сколько в том, что отсутствуют проекты, которые способны эти деньги принять, освоить, дать результат, вернуть инвестиции, заемные средства.
Кстати, во Франции родственная нам организация - Банк развития Франции - ежегодно предоставляет порядка 180 миллионов евро для региональных и муниципальных администраций на аналогичные цели. Наши два миллиарда рублей - это около 60 миллионов евро, в три раза меньше, чем во Франции, хотя потребности Франции в развитии инфраструктуры значительно меньше.
В России существует опыт Санкт-Петербурга, Всемирного банка, согласно которому предпроектная подготовка стоит 1-2% от стоимости проекта. Соответственно, когда мы говорим, что два миллиарда - это 1% от стоимости проектов, это означает, что мы содействуем подготовке проектов на 200 миллиардов в год. Учитывая, что средства возвратные, а программа носит револьверный характер, объем финансового содействия будет еще больше. Этих средств достаточно, чтобы придать существенный импульс региональному и городскому развитию. Поэтому данный инструмент де-факто формирует новый рынок - рынок инвестиционных проектов регионального и городского развития, который ранее ориентировался только на бюджетное финансирование.
Реализуемые проекты ГЧП Центрального Федерального округа по секторам, %