Алексей Книжников: Решение экологических проблем требует новых экономических механизмов
Июнь 2011 года выдался богатым на обсуждения путей решения экологических проблем в стране. Очевидно, что помимо прочих важных направлений обеспечения прогресса в вопросах минимизации негативных воздействий на окружающую среду от хозяйственной деятельности наиважнейшим является экономический фактор. Исторически в нашей стране существовало два базовых источника финансирования для решения этой задачи - отчисления предприятий за негативное воздействие, за счет которых формировались экологические фонды (правда, ликвидированные несколько лет назад), и целевое бюджетное финансирование, как правило, в виде ФЦП. Признавая необходимость возвращения к системе экологических фондов, а также дальнейшего развития ФЦП для решения экологических задач, нужно искать и новые экономические механизмы. Одним из таких эффективных механизмов нам видится ГЧП.
Одним из изъянов многих проектов, реализуемых в формате ГЧП в нашей стране является то, что государственное участие часто используется для того, чтобы снизить затраты при обеспечении социально-экологических параметров. Так, при реализации таких проектов, как Богучанское энергометаллургическое объединение (БЭМО), в которое входит и сооружение Богучанской ГЭС или автодороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км через химкинский лес, за счет использования "административного ресурса" продавливаются решения в обход требований природоохранного законодательства. По-видимому, такого типа социально и экологически опасные проекты еще преждевременно реализовывать в формате ГЧП в России, нужно сначала добиться восстановления таких важнейших в современном мире институтов, как экологическая экспертиза, и побороть коррупцию в стране. Сегодня альтернативным направлением для развития ГЧП в стране в первую очередь должны стать проекты по решению экологических проблем и экологизации экономики, и в частности по повышению энергоэффективности.
Для примера мы остановимся на такой застарелой проблеме нашего нефтегазового сектора, как сжигание попутного нефтяного газа (ПНГ) на факелах. По разным оценкам, от 15-45 млрд кубометров газа сжигается ежегодно в РФ, что сопоставимо с энергопотреблением Москвы. Все новые регионы попадают в список регионов с неблагоприятной экологической обстановкой по загрязнению атмосферного воздуха. Наибольшие объемы до сих пор сжигаются в ХМАО, но Восточная Сибирь уже практически сравнялась с ХМАО, ухудшаются показатели в ЯНАО, Коми и НАО. Для решения проблемы необходимо использовать не только кнут, но и пряник. Таким экономическим пряником и может стать активное использование механизмов ГЧП в решении проблемы ПНГ.
Один из ключевых факторов, препятствующих решению проблемы использования ПНГ, - инфраструктурный. Это большое количество малых и средних объектов добычи ПНГ на территории РФ, их удаленность от трубопроводов, линий электропередачи, железных или автомобильных дорог. Именно развитие той или иной вспомогательной инфраструктуры в зависимости от региональных особенностей должно взять на себя государство через механизм ГЧП и тем самым оказать стимулирующее действие для инвестиций нефтяных компаний в оборудование по переработке ПНГ.
Помимо развития ГЧП для рационального использования ПНГ есть еще ряд экономических новаций, которые следует предпринять для скорейшего решения проблемы. Для скорейшего доведения уровня использования ПНГ до 95% в целом по России целесообразно принять такую меру, как перераспределение внутри каждой компании квот по объемам сжигания сверх установленной нормы с одних лицензионных участков, реализация проектов утилизации ПНГ на которых неосуществима, на другие лицензионные участки, где возможно достижение и большего чем 95% уровня использования и само использование является более экономически привлекательным. Такой шаг дополнительно вовлечет финансовые ресурсы нефтегазовой отрасли, а также сделает более реалистичным достижение поставленных задач на 2012 год и приведет к реальному существенному сокращению абсолютных объемов сжигаемого ПНГ в обозримом будущем. Наряду с перераспределением объемов сжигаемого газа между участками необходимы меры дополнительного стимулирования для обеспечения роста уровня использования ПНГ (в том числе более 95%), например, сокращение платы за негативное воздействие на окружающую среду или налоговые льготы для участков, на которых начато строительство и ведется эксплуатация сооружений по использованию ПНГ.
Отсутствие повсеместного и достоверного учета ПНГ остается одной из ключевых проблем. Для ее решения предлагается использовать экономические стимулы для организации учета: введение ставки НДПИ для ПНГ, отличной от нуля, как это принято сейчас. На то количество газа, которое использовано рационально, т.е. продано либо переработано самостоятельно, - ставка должна быть условной и минимальной, например 1 руб. за 1000 кубометров. При этом контроль за достоверностью учета, за правильностью сведения баланса и за начислением и уплатой налогов будут осуществлять уже налоговые органы, а не Ростехнадзор.
Начавшаяся реализация в стране проектов совместного осуществления в рамках Киотского протокола уже показала свою эффективность в решении проблем ПНГ. Уже подготовлено 18 проектов, направленных на снижение сжигания ПНГ, при этом 8 проектов уже одобрены на общий объем снижения около 18 млн т СО2. В этой связи правительству РФ целесообразно скорректировать позицию на международных переговорах по второму периоду обязательств по Киотскому протоколу с тем, чтобы обеспечить и после 2012 года возможности для дополнительного финансирования проектов в области энергоэффективности, в том числе и в части использования ПНГ с учетом механизмов Киотского протокола.
Одним из изъянов многих проектов, реализуемых в формате ГЧП в нашей стране является то, что государственное участие часто используется для того, чтобы снизить затраты при обеспечении социально-экологических параметров. Так, при реализации таких проектов, как Богучанское энергометаллургическое объединение (БЭМО), в которое входит и сооружение Богучанской ГЭС или автодороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км через химкинский лес, за счет использования "административного ресурса" продавливаются решения в обход требований природоохранного законодательства. По-видимому, такого типа социально и экологически опасные проекты еще преждевременно реализовывать в формате ГЧП в России, нужно сначала добиться восстановления таких важнейших в современном мире институтов, как экологическая экспертиза, и побороть коррупцию в стране. Сегодня альтернативным направлением для развития ГЧП в стране в первую очередь должны стать проекты по решению экологических проблем и экологизации экономики, и в частности по повышению энергоэффективности.
Для примера мы остановимся на такой застарелой проблеме нашего нефтегазового сектора, как сжигание попутного нефтяного газа (ПНГ) на факелах. По разным оценкам, от 15-45 млрд кубометров газа сжигается ежегодно в РФ, что сопоставимо с энергопотреблением Москвы. Все новые регионы попадают в список регионов с неблагоприятной экологической обстановкой по загрязнению атмосферного воздуха. Наибольшие объемы до сих пор сжигаются в ХМАО, но Восточная Сибирь уже практически сравнялась с ХМАО, ухудшаются показатели в ЯНАО, Коми и НАО. Для решения проблемы необходимо использовать не только кнут, но и пряник. Таким экономическим пряником и может стать активное использование механизмов ГЧП в решении проблемы ПНГ.
Один из ключевых факторов, препятствующих решению проблемы использования ПНГ, - инфраструктурный. Это большое количество малых и средних объектов добычи ПНГ на территории РФ, их удаленность от трубопроводов, линий электропередачи, железных или автомобильных дорог. Именно развитие той или иной вспомогательной инфраструктуры в зависимости от региональных особенностей должно взять на себя государство через механизм ГЧП и тем самым оказать стимулирующее действие для инвестиций нефтяных компаний в оборудование по переработке ПНГ.
Помимо развития ГЧП для рационального использования ПНГ есть еще ряд экономических новаций, которые следует предпринять для скорейшего решения проблемы. Для скорейшего доведения уровня использования ПНГ до 95% в целом по России целесообразно принять такую меру, как перераспределение внутри каждой компании квот по объемам сжигания сверх установленной нормы с одних лицензионных участков, реализация проектов утилизации ПНГ на которых неосуществима, на другие лицензионные участки, где возможно достижение и большего чем 95% уровня использования и само использование является более экономически привлекательным. Такой шаг дополнительно вовлечет финансовые ресурсы нефтегазовой отрасли, а также сделает более реалистичным достижение поставленных задач на 2012 год и приведет к реальному существенному сокращению абсолютных объемов сжигаемого ПНГ в обозримом будущем. Наряду с перераспределением объемов сжигаемого газа между участками необходимы меры дополнительного стимулирования для обеспечения роста уровня использования ПНГ (в том числе более 95%), например, сокращение платы за негативное воздействие на окружающую среду или налоговые льготы для участков, на которых начато строительство и ведется эксплуатация сооружений по использованию ПНГ.
Отсутствие повсеместного и достоверного учета ПНГ остается одной из ключевых проблем. Для ее решения предлагается использовать экономические стимулы для организации учета: введение ставки НДПИ для ПНГ, отличной от нуля, как это принято сейчас. На то количество газа, которое использовано рационально, т.е. продано либо переработано самостоятельно, - ставка должна быть условной и минимальной, например 1 руб. за 1000 кубометров. При этом контроль за достоверностью учета, за правильностью сведения баланса и за начислением и уплатой налогов будут осуществлять уже налоговые органы, а не Ростехнадзор.
Начавшаяся реализация в стране проектов совместного осуществления в рамках Киотского протокола уже показала свою эффективность в решении проблем ПНГ. Уже подготовлено 18 проектов, направленных на снижение сжигания ПНГ, при этом 8 проектов уже одобрены на общий объем снижения около 18 млн т СО2. В этой связи правительству РФ целесообразно скорректировать позицию на международных переговорах по второму периоду обязательств по Киотскому протоколу с тем, чтобы обеспечить и после 2012 года возможности для дополнительного финансирования проектов в области энергоэффективности, в том числе и в части использования ПНГ с учетом механизмов Киотского протокола.